2019年10月上旬以來，豬肉消費市場較平均水平下降20%-30%，而10月份的全國規模以上定點屠宰企業的屠宰量同比降幅達到46%，遠超該消費市場下降幅度,“豬”市供需缺口明顯。而在年初以來連續三季度能繁母豬產能同比大幅下降影響下，供給短缺難以迅速得到彌補，導致豬肉價格連月來持續承壓高企。2019年豬肉價格如坐上火箭，直線拉升，誰應該為高攀不起的“二師兄”負責？聯想到2015年以來針對畜禽養殖業開展的“禁養區劃定”執法行動，很多人第一反應將矛頭指向了環保。“豬市”不順，環保該不該“背鍋”？
 

　　E20研究院分析，2015年以來針對畜禽養殖業接連出臺的“禁養”政策，對畜禽養殖業科學發展、“水十條”落實具有重要的戰略意義，對生態環境整體利好明顯。雖然在落實過程中一些地區出現“一刀切”現象，但與今年生豬產能急劇下降沒有直接關系。調研數據表明，“禁養”政策落地過程中帶來的生豬存欄量減少與“豬瘟”影響下的產能下降相比影響甚微，“環保”成為此輪豬肉價格高企的“背鍋俠”實屬不該。
 

　　如何避免“好政策”帶來“壞影響”？如何推動養殖業科學、健康發展，助力生豬市場回溫，形成差異化、精細化養殖管理體系？以“兩山經濟”為指引的綠色績效評價與差異化管控或將成為解決之道。
 

　　1.環保加強，畜禽養殖規?；D型與水污染防治雙重受益
 

　　2015年以來，由于生豬養殖業對水資源的需求量高、污染大，與環境保護的矛盾日益突出，特別是南方水網地區等生態敏感區的環保壓力明顯加大。近年與生豬養殖業相關的環保政策陸續出臺，這些政策聚焦傳統小規模散養對生態環境特別是水資源的污染，提出要加快轉變行業生產方式，促進規?；B殖的發展，降低散養的規模。其中，新《環保法》要求環保不達標的養殖戶加速退出，提高養殖成本；《水污染防治計劃》明確提出要防治畜禽養殖污染，科學劃定畜禽禁養區，2017年底之前依法搬遷或關閉不符合標準的養殖企業。原農業部出臺了“南豬北養”政策，2015年下發的《關于促進南方水網地區生豬養殖布局調整優化的指導意見》，對珠三角、長三角、長江中游、淮河下游等水網地區和丹江口庫區，進行生豬養殖布局優化，提出轉變方式，提質增效的原則，大力發展生豬標準化規模養殖，提高養殖的生產效率和生產水平。
 

　　表1 近年來部分生豬養殖業環保規定
 

資料來源：各部委網站，恒大研究院
 

　　一系列政策的出臺，為“水十條”的落實提供了一定的基礎，對水污染流域治理帶來了利好。同時，通過對畜禽糞污的綜合管理，為農村綜合環境整治工作也帶來了明顯裨益。對于長期以來環保問題嚴重、小規模養殖散戶效率低下等問題頻出的畜禽養殖企業而言，此輪環保政策的出臺，也對行業的規范化管理提出了新的要求，對加快推動畜禽養殖行業科學、規?；l展具有重要的戰略意義。
 

　　2.部分地方環保執法“一刀切”，產業政策實施不銜接
 

　　在中央各部委的大力推動下，各地方紛紛制定了劃定禁養區和區內污染養殖戶搬遷計劃，在環保政策落地時，有的地方以環保執法或者中央生態環境保護督察為借口，對生豬養殖等簡單一禁了之等粗暴管理方式，導致以規范行業發展為初心的環保政策出現局部擴大化的現象。
 

　　禁養區劃定范圍擴大化
 

　　從(原)環保部公布的進展情況來看，我國禁養區養殖場關閉搬遷工作進展順利。但在執行過程中，地方政府不僅出于環保需要，還綜合甚至更多地考慮了城鎮化發展、動物防疫、文物保護、基本農田、河道管理等多種因素劃定禁養區。尤其是城鎮化水平高、工業發達的地區，畜禽養殖禁養區范圍較大。例如，廣州市市轄區的番禺區，在今年5月修訂了生豬的禁養區規劃，禁養區面積由原來的50平方公里大幅擴大至410平方公里，達到原規劃面積的8倍。
 

　　南北差異化導致供需不平衡
 

　　同時， 農業“南豬北養”政策推進過程中，也由于南北生豬產業轉移發展不銜接、不配套的問題，在短期內對生豬布局和產能造成了影響。農業部《關于促進南方水網地區生豬養殖布局調整優化的指導意見》提出，根據南方水網地區水環境保護要求和土地承載能力，科學確定各區域適宜養殖規模，須減則減，宜調則調，其中珠江三角洲水網區應堅持減量為主，長江中游水網區加快退出禁養區內生豬規模養殖。但實際上南方地區在減少養殖規模的同時，北方地區無法承接或不愿承接生豬養殖產業，加劇了生豬的供給短缺。一方面，由于生豬養殖業本身投資大、風險高、收益低等特點，同時北方地區也面臨環保壓力，因此對于承接生豬養殖也存在顧慮。另一方面，由于地理、氣候與人文條件的差異，一些北方地區客觀上并不具備直接承接南方轉移的生豬養殖產能的條件。
 

　　因此，在部分南方地區“一刀切”劃定“禁養區”，加之北方地區承接生豬轉移產能條件有限的客觀背景下，環保和產業政策落地過程中對畜禽養殖業帶來了一定的沖擊。生豬作為我國養殖業的主要畜種，產量也受到了一些影響。據調研數據顯示，調減南方水網地區養殖總量1600萬頭，全國水網地區133個主產縣禁養區內關閉或搬遷養殖場24659個，減少生豬存欄282萬頭。
 

　　3.“豬瘟”導致肉價高企，環保執法并非主因
 

　　2019年1季度開始全國能繁母豬存欄和生豬存欄數據雙雙開始加速下滑，直到9月份環比降幅才收窄，而居民對豬肉的消費習慣一時間難以改變，豬肉的“剛需”性能驅使下產量供不應求導致豬肉價格高企不下。結合2015年以來我國環保持續加強的態勢，不少民眾將“環保執法”與“豬肉漲價”二者關聯起來。然而，環保真的是此輪“豬市”不順的“罪魁禍首”嗎？
 

　　事實上，進入2019年以來，隨著非洲豬瘟疫情向全國迅速蔓延，地方大量撲殺能繁母豬，養殖戶主動或被動地恐慌性拋售生豬、淘汰母豬，導致肥豬價格和淘汰母豬價格均大幅下跌至近幾年的低位。據相關調研顯示，個別中部生豬養殖大省約6成的能繁母豬被撲殺，部分省份存欄降幅達到60%-80%，行業去產能貫穿2019年前三個季度。而從生豬存欄量上看，2017年前根據畜牧法、畜禽規模養殖污染防治條例、動物防疫法、等禁養區清理導致的生豬存欄量凈減少約3000萬頭，而根據國家統計局網站數據，2019年非洲豬瘟疫情蔓延后，2019年9月比2018年底凈減少1.2億頭，遠超“禁養區”規范行動后的存欄量下降幅度(如下表所示)?？梢姡瑥漠a能降幅角度來看，禁養區清理雖帶來了產能的波動，但其影響遠小于“豬瘟”事件。
 

　　表2 2018-2019年生豬產能(存欄量)變化情況
 

　　從時間維度來看(如下圖所示)，在禁養區相關政策出臺及落地較為頻繁的2014-2017年間，能繁母豬及生豬存欄情況出現了小幅度震蕩，但并未對市場產生顛覆性影響。而自2018年我國開始報告非洲豬瘟后，能繁母豬及生豬存欄均大幅下跌，可見非洲豬瘟事件對“豬周期”產生了較大影響。從生豬市場波動的幅度和時間兩方面綜合考慮可見，過去有些地方執行中存在的“一刀切”執法對生豬養殖行業存在小幅影響，但與非洲豬瘟相較，環保執法趨嚴對生豬市場的影響較弱，不應成為2019年度生豬市場異動的“背鍋俠”。
 

圖1 能繁母豬和生豬存欄同比增減幅度變化
 

　　數據來源：東北證券、Wind、E20研究院
 

　　4.叫停“禁養一刀切”亂象，兩部委協同排查保“豬”
 

　　自2019年非洲豬瘟爆發以來，我國能繁母豬和生豬存欄量均大幅下跌，有些地方還打著環保的名義對當地稅收沒有貢獻、擾民投訴多的養豬產業實施“一刀切”，環保執法嚴、部分地區補貼等政策落實不到位也引發了養殖戶的抵觸情緒，影響了復產的積極性。在此背景下，國務院多次要求穩定生豬市場，確保“豬肉”剛需供應，消除市場的恐慌情緒。按照國務院要求，從2019年8月開始，生態環境部積極會同農業農村部聯合組建專班，全力指導督促各地開展禁養區排查清理工作。各省(區、市)按照“誰劃定、誰調整”原則開展排查調整。其中，21個省份由農業農村部門牽頭，10個省份由生態環境部門牽頭。
 

　　今年9月，生態環境部、農業農村部聯合部署嚴格規范禁養區劃定和管理，要求依法科學劃定禁養區。除飲用水水源保護區，風景名勝區，自然保護區的核心區和緩沖區，城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域及法律法規規定的其他禁止養殖區域之外，不得劃定禁養區。
 

　　通知要求，各地要在省級人民政府的領導下，成立專門工作組，組織開展禁養區劃定情況排查。全面查清本地區禁養區劃定情況，建立分縣工作臺賬。對以改善生態環境為由，違反法律法規規定限制養豬業發展或壓減生豬產能的情況，一并排查。
 

　　通知強調，要落實工作責任，堅決、迅速取消排查中發現的超出法律法規的禁養規定和超劃的禁養區。對違反法律法規限制養豬業發展和壓減生豬產能的情況，要立即進行整改。生態環境部將有關違反法律法規規定超劃禁養區的問題納入中央生態環境保護督察和強化監督范疇，并適時開展專項行動。
 

　　11月29日，生態環境部召開11月例行新聞發布會，環境部已組成20個工作小組，赴全國200個生豬調出大縣開展現場調研，督促地方嚴格排查禁養區劃定。據各地報告，全國共劃定禁養區10.01萬個，關閉搬遷涉及存欄量3895.6萬頭，占2018年底全國生豬存欄量42817萬頭的9.1%，因異地重建增加了存欄量694.2萬頭，兩者相抵，實際凈減少生豬存欄量3201.4萬頭，占2018年底總存欄量的7.5%。
 

　　E20研究院認為，此次嚴查禁養區劃定，是生態環境部與農業農村部聯合針對當前生豬行業價格波動提出的科學劃區、規范管理行動，為確保穩定生豬生產和豬肉供應，對“一刀切”的粗暴執法行為說不，對生豬管理體系進行了一次深入摸底和規范，在確保生態環境不被畜禽糞污破壞的前提下，要求對養殖企業精細化管理，既“保環境”、又“保生產”。
 

　　5.解決之道：綠色績效評估體系下的差異化管控
 

　　隨著國家一系列調控政策的出臺，進入2019年四季度以來，我國生豬市場價格已經開始回落，但如何長效提高畜禽養殖業管理效率，避免“環境保護”與“畜牧業發展”的對立，杜絕環保執法“一刀切”現象，仍是未來我國養殖業發展的一個重要命題。E20研究院認為，在當前豬肉市場“供不應求”，管理效率亟待提升的情況下，應以“綠水青山就是金山銀山”為指導，堅守生態環境保護的底線，對養殖場進行差異化管理，將單一的“合格”標準線升級為多重“綠色績效”考核指標，對環保達標的養殖場提供分級差異化管理，根據養殖場綠色發展水平高低配以不同的管理措施、衛生防疫要求、市場流通要求及零售價格建議等，提高綠色畜禽類產品在魚龍混雜的農產品市場的競爭區分度，從而更加高效、科學地對養殖企業進行系統、科學、綠色地管理，讓生態環境保護與產業發展走向統一。